Tijdens de Tweede Wereldoorlog is dit het belangrijkste internationale verdrag over oorlogsrecht in algemene zin. Het regelt de rechten en plichten van een vijandige bezetter. De conventie is vooral gericht op de bescherming van eigendomsrcechten maar blijft vaag over essentiële burgerrechten.
Op 18 oktober 1907 ondertekenen 44 landen – waaronder België en Duitsland – de « Convention IV concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre et son Annexe: Règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre », bekend als het ‘Landoorlogreglement’ of de ‘Conventie van Den Haag’. Het is een herziene versie van de Conventie uit 1899.
België integreert de Conventie in de wetten van 25 mei en 8 augustus 1910. Bij de totstandkoming in 1899 en 1907 bleek telkens een fundamenteel verschil in visie tussen de landen die verregaande humanitaire bescherming wilden (zoals België) en landen die restrictief wilden zijn (zoals Duitsland).
De eindtekst is dus een compromis en is daarom op sommige punten vaag geformuleerd. De officiële taal van de Conventie is overigens Frans (in de Engelse vertaling zitten soms subtiele verschillen). Niettemin is de Conventie essentieel als het enige breed goedgekeurde internationale verdrag dat zowel tijdens WOI als WOII de rechten en plichten van oorlogvoerende partijen omschrijft.
De kern van de Conventie, vormen de artikelen 42 tot en met 56. Deze artikelen omschrijven de bevoegdheden en restricties van de macht van een bezetter. De artikelen zeggen onder meer dat men van burgers geen militaire inlichtingen over het eigen land mag eisen (art. 44), geen trouw mag doen zweren aan de vijandelijke mogendheid (art. 45), niet mag plunderen (art. 47), geen overmatige belastingen heffen die niet ten bate komen van het bestuur van het bezette land (art. 48-49, art. 51) en geen collectieve straffen mag opleggen (art. 50).
Artikelen 43, 46, 52 en 53 verdienen bijzondere aandacht.
Het korte maar essentiële artikel 43 definieert in algemene zin de bevoegdheid van de bezetter. Het is in feite een samengevoegde versie van oudere artikelen uit het verdrag van Brussel uit 1874. Dit verklaart waarom het artikel wat dubbelzinnig is geformuleerd. Het heeft twee onderdelen die elk hun eigen beperking hebben ingebouwd. Het eerste onderdeel zegt dat een bezettende macht alle maatregelen mag nemen om “voor zooveel mogelijk (“autant qu’il est possible”) de openbare orde en het openbare leven te herstellen en verzekeren”. Het tweede onderdeel zegt dat de bezettende macht dit moet doen “behoudens volstrekte verhindering (“sauf empêchement absolu”), met eerbiediging van de in het land geldende wetten”. De geest van het artikel is dat een bezetter maatregelen neemt die in overeenstemming zijn met de geldende wet- en regelgeving om de burgerbevolking te beschermen.
Het ‘openbaar leven’ is veel ruimer dan louter veiligheid en omvat in principe bijvoorbeeld ook de voedselvoorziening. Het probleem zijn de twee algemene beperkingen: “voor zooveel mogelijk” en “behoudens volstrekte verhindering”. Tijdens de bezettingen van WOI en WOII zal blijken dat de interpretatie van deze beide termen niet aan onafhankelijke arbitrage onderhevig is. Met andere woorden: de interpretatie zal altijd uitvallen in het voordeel van de bezetter: deze bevat de feitelijke macht. Yoram Dinstein stelt dat “behoudens volstrekte verhindering” de facto vaak door een bezetter zal worden geïnterpreteerd als “noodzaak” (de oorspronkelijke versies van dit artikel, gebruikten trouwens de term “necessité”).
Met andere woorden: wanneer een bezetter zelf oordeelt dat er een “noodzaak” bestaat een bestaande wetgeving te vervangen, kan de bezetter zich beroepen op de Conventie van Den Haag. Niettemin moet volgens artikel 43 die ‘noodzaak’ ook gefundeerd zijn in het belang van de bevolking. In principe heeft de bezetter niet het recht institutionele veranderingen aan de staatsstructuren van een bezet land door te voeren (het beste voorbeeld hiervan is de administratieve of bestuurlijke scheiding van België in 1917). Dit artikel zal tijdens en na de bezetting van België tijdens WOI aanleiding geven tot belangrijke jurisprudentie (zie onder).
Artikel 46 legt de eerbiediging op van “De eer en de rechten van het gezin, het leven der personen en de bijzondere eigendom, alsmede de godsdienstige overtuiging en de uitoefening van de eerediensten (…). De bijzondere eigendom kan niet worden verbeurd verklaard.” Naast onder meer de Belgische grondwet, is dit het artikel dat gebruikt had kunnen worden om een sterker protest aan te tekenen tegen de Jodenvervolging tijdens WOII. De vraag is hoe effectief dit was geweest, omdat vanuit hun raciale ideologie de nazi’s zelf de Jodenvervolging niet beschouwen als een ‘godsdienstige vervolging’.
Artikel 52 zegt dat de “opeisingen van mensen en materiaal” enkel kan als “ze voorzien in de behoeften van het bezettingsleger” en in verhouding staan tot de mogelijkheden van het land. De bezetter moet ook een schadevergoeding betalen voor het opgeëiste goed. Ook mag een opeising “er niet toe leiden dat mensen deelnemen aan oorlogvoering tegen eigen land” (lees: niet ingeschakeld worden in de oorlogseconomie van het vijandige land).
Artikel 53 wordt vaak over het hoofd gezien, maar is ook essentieel. Het artikel definieert meer in detail welke gelden en goederen een bezetter in beslag mag nemen (het gaat hier dus niet om ‘opeisingen’). Dat omvat onder meer alle “vervoermiddelen” van de staat die voor oorlogvoering kunnen dienen. Ook “alle middelen te land, ter zee en in de lucht (…) tot vervoer van personen of zaken dienende” kunnen in beslag worden genomen (ook als ze privébezit zijn) alsook wapens en munitie. Er moet nadien wel een schadeloosstelling voorzien worden.
Artikel 56 beschermt de eigendommen van gemeenten, van religieuze instellingen, sociale instellingen, en instellingen van het onderwijs, de kunst en de wetenschappen. Deze eigendommen zijn in principe beschermd tegen ‘in beslagname’. Ook dit artikel had sterker ingeroepen kunnen worden als protest tegen de roof of vernielingen van Joodse Synagogen.
De conventie probeert dus basisafspraken te omschrijven. De notie van legitiem verzet tegen een vijandelijke bezetter door burgers is afwezig in deze Conventie. Dit delicate punt was één van de fundamentele discussiepunten geweest tijdens de onderhandelingen in 1899 en 1907 en is uiteindelijk helemaal uit de Conventie geweerd.
De conventie krijgt een belangrijke ‘testrit’ tijdens WOI, namelijk (onder meer) tijdens de bezetting van België. Op 20 mei 1916 publiceert het Belgische Hof van Cassatie een belangrijk arrest, zeggende dat krachtens artikel 43 van de Conventie van Den Haag een bezetter het recht heeft Verordeningen uit te vaardigen die Belgische wetgeving wijzigen of tegenspreken. Ook acht het Hof dat het niet aan Belgische rechtbanken is over de wettelijkheid van deze Duitse Verordeningen te oordelen. Dit arrest impliceert dat Belgische functionarissen dit soort Duitse wet- en regelgeving moeten gehoorzamen. Deze interpretatie van de Conventie van Den Haag zegt dat een bezetter de term “sauf empêchement absolu” zeer ruim mag interpreteren als alles wat volgens hem ‘noodzakelijk’ is voor het waarborgen van het openbaar leven en de veiligheid.
In december 1918 corrigeert het Hof van Cassatie zichzelf, zeggende dat rechtbanken wel degelijk de wettelijkheid van maatregelen door de bezetter mogen beoordelen. Deze ruime interpretatie wordt ook ingeperkt door naoorlogse internationale jurisprudentie. In het Belgisch-Duitse tribunaal opgericht door de vredesonderhandelingen van 1919-1920, oordeelde de rechtbank in het proces ‘Milaire vs. Duitsland’ (1923) dat artikel 43 niet bedoeld was als een recht maar een beperkende verplichting. In het proces ‘Stad Antwerpen vs. Duitsland’ (1925) oordeelde dezelfde rechtbank dat drie specifieke maatregelen van de Duitse bezetter in bezet België niet ‘noodzakelijk’ waren geweest en dus niet conform artikel 43. In 1946 zal het Internationaal Militair Tribunaal overigens verklaren dat artikel 43 van de Conventie deel uitmaakt van ‘customary international law’.
De tekst van de conventie wordt integraal opgenomen in het Belgische Burgerlijke Mobilisatieboekje en verspreid onder Belgische ambtenaren en gezagdragers. De Conventie geldt als het richtinggevende kader voor bestuurders. In het kader van de politiek van het minste kwaad en de hervatting van de economische productie, gaan Belgische overheden ervan uit dat de bezetter een ruime legitieme bevoegdheid heeft. Hoewel de Duitse militaire bezetter in mei 1940 verklaart dat hij de Conventie van Den Haag zal respecteren, bestaat onduidelijkheid over de toepassing in concrete situaties. Tegelijk wordt snel duidelijk dat de Duitse bezetter de Conventie niet respecteert.
Vanaf mei-juni 1941 proberen Belgische overheden de Conventie daarom meer te gebruiken als strategisch argument om Duitse maatregelen in vraag te stellen. De Duitse overheid oefent echter op repressieve manier haar feitelijke macht uit. Enerzijds kan dus worden geargumenteerd dat de Conventie van Den Haag snel haar waarde verliest. Niettemin blijft het verdrag de hele bezetting een essentieel referentiepunt dat telkens bij princiepskwesties en conflicten wordt ingeroepen. Het wordt dus een pion in een strategisch schaakspel van bevoegdheidsverdeling en machtsuitoefening. In de naoorlogse gerechtelijke bestraffing van collaboratie en de evaluatie van de politiek van het minste kwaad, is de Conventie van Den Haag daarom nog een belangrijke factor.
Herman Van Goethem, La convention de La Haye, la collaboration administrative en Belgique et la persécution des Juifs à Anvers, 1940-1942, Cahiers d'Histoire du Temps présent - n° 17 - 2006, p. 117-197, https://www.journalbelgianhist....
Yoram Dinstein, The International Law of Belligerent Occupation, Cambridge University Press, 2009.
Yutuka Arai-Takahashi, The Law of Occupation. Continuity and Change of International Humanitarian Law, and its Interaction with International Human Rights Law, Brill, 2009.
Rik Verwaest, Van Den Haag tot Genève : België en het internationale oorlogsrecht (1874-1950), Brugge, 2011.
