De organisatie van de werkloosheidsverzekering onderging tijdens de Tweede Wereldoorlog een fundamentele wijziging. Waar voor 1940 de vakbonden een centrale rol speelden in het systeem, werden de gemeenten ervoor bevoegd tijdens de Tweede Wereldoorlog en werd de vergoeding van de werklozen deel van de bijstand. Dit bleek echter een tijdelijke situatie. Zoals voorzien in het Sociaal Pact van april 1944 werd de werkloosheidsverzekering vanaf 1945 geïntegreerd in de sociale zekerheid. Bij de uitvoering van die sociale zekerheid herwonnen de vakbonden hun centrale rol in het systeem en werd de voortaan verplichte werkloosheidsverzekering losgekoppeld van de bijstand.
De oorsprong van de werkloosheidsverzekering ligt in de late negentiende eeuw. Toen begonnen vakbonden een werkloosheidsverzekering aan te bieden aan hun leden. Deze kassen werden in bepaalde steden zoals Gent en Luik gesubsidieerd door de stedelijke overheid, zodat ze een meer solide financiële basis kregen. Tijdens de Eerste Wereldoorlog, een periode van massale werkloosheid, nam het Nationaal Hulp- en Voedingscomité de werklozensteun over maar vulde ze conservatiever en restrictiever in en verlaagde de uitkeringen.
Na de Eerste Wereldoorlog werd opnieuw aansluiting gevonden bij het stelsel dat voor 1914 bestond, met een centrale rol voor de vakbonden. De werklozenkassen (naast die van de vakbonden bestonden er ook andere, maar die waren veel kleiner in aantal) werden vanaf 1920 ook nationaal meegefinancierd door het Nationaal Crisisfonds, nadat de centrale overheid al middelen had gegeven om de werkloosheidskassen onmiddellijk na het einde van de Eerste Wereldoorlog opnieuw vlot te trekken.
De werkloosheidsverzekering was een vrijwillige verzekering, gefinancierd door de werknemers en de overheid. In de jaren 1930 werden, in de context van de toenmalige massawerkloosheid, politieke initiatieven genomen om de werkloosheidsverzekering verplicht te maken, maar daar kwam voor 1940 niets van terecht.
De massawerkloosheid van de jaren 1930 was eveneens de achtergrond voor de rationalisering van de arbeidsbemiddeling. Die was voordien georganiseerd in arbeidsbeurzen, officiële waar een werkloze zich moest inschrijven en vrije, die veel belangrijker waren en waarvan vele gelieerd waren met de vakbonden. Op 27 juli 1935 werd de Nationale Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid (NDAW) opgericht, die een jaar eerder ingestelde plaatselijke diensten voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid overkoepelde. De Nationale Dienst was een overheidsinstelling, maar toch bleef er ruimte voor de vrije arbeidsbeurzen die door de Nationale Dienst konden erkend en gesubsidieerd worden, al hadden die meer en meer moeite om zich te handhaven.
De werkloosheidsverzekering zoals die aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog bestond kwam tijdens de bezetting onder druk te staan. Omdat de werkloosheidskassen van de vakbonden bij de inval de uitbetalingen staakten, een aantal verantwoordelijken op de vlucht gegaan was en de vakbonden hun activiteiten niet meer mochten verderzetten was de basis onder het systeem weg. Een alternatief was nodig : de werkloosheid was bij het begin van de bezetting immers bijzonder hoog. In de zomer van 1940 waren 500.000 mensen werkloos (27% van de actieve bevolking). De werklozensteun werd een taak voor de lokale overheden, meer bepaald de Commissies van Openbare Onderstand (COO; de voorlopers van de OCMW’s) en kwam daarmee terecht in het domein van de armenzorg en de bijstand. Dat bleek overigens ook uit de titel van het besluit van 29 juni 1940 waarmee deze nieuwe werklozensteun werd ingevoerd ‘Besluit betreffende den steun aan behoeftige personen te verlenen’. Hiermee werden werklozen en behoeftigen op één lijn geplaatst en viel het onderscheid weg tussen enerzijds zich verzekeren tegen een sociaal risico en anderzijds de bijstand. Uit de enigszins cryptische en beknopte verantwoording van het besluit bleek dat een alternatief voor de werkloosheidsverzekering werd ingevoerd : ‘Aangezien er wegens de omstandigheden, aanleiding bestaat om een steun te verlenen aan ieder behoeftig persoon of gezin en, inzonderheid aan diegenen die beroofd zijn van de tegemoetkomingen en vergoedingen van allen aard die hun vroeger werden betaald en waarvan de last geheel of ten dele door de openbare machten werd gedragen’; een impliciete verwijzing naar de vooroorlogse door de overheid gesubsidieerde (syndicale) werkloosheidskassen. Het centraal stellen van de ‘staat van behoefte’ (‘behoeftig persoon of gezin’) had een politieke betekenis. De werkloosheidssteun fungeerde in het interbellum als een verzekering, op basis van het principe dat wie een premie had betaald voor een bepaalde periode bepaald in het reglement van de werkloosheidskas, recht had op een uitkering. In de jaren 1930 was, als onderdeel van de besparingen op de overheidsuitgaven in het kader van de deflatiepolitiek een ‘staat van behoefte’ een vereiste om na de zgn statutaire periode (de periode die gedekt werd door de werklozenkas en de betaalde premie) nog langer aanspraak te kunnen maken op een uitkering. De definitie van die ‘staat van behoefte’ werd stelselmatig verstrengd. Met het systeem dan in 1940 werd ingevoerd werd de staat van behoefte een algemene voorwaarde om op steun aanspraak te kunnen maken en verviel het verzekeringsprincipe. De uitkeringen werden wel licht opgetrokken.
Het besluit van 29 juni 1940 voerde een nationale regeling in, maar de lokale overheden stonden in voor de uitvoering en de betaling van de uitkeringen. Het besluit bepaalde voor heel het land de hoogte en de modaliteiten van de steunverlening. Voor de uitvoering kreeg de NDAW een belangrijke rol. De naam van de instelling werd overigens aangepast en heette voortaan Nationale Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Toezicht (NDAT). Werklozensteun was afhankelijk van de ‘staat van behoefte’ van de werkloze, of anders gesteld zijn of haar gebrek aan bestaansmiddelen. De rol van de COO’s als uitbetaler werd bevestigd, maar de kost zou voor 75% gedragen worden door de centrale overheid. De NDAT moest toezicht houden op de besteding van die gelden en op de ‘staat van behoefte’ van de werklozen die een uitkering kregen. De burgemeester kon vergoede werklozen twee dagen per week verplicht inschakelen in werken van openbaar nut zoals openbaar groenonderhoud of helpen met het opruimen van de oorlogsschade. Eerder dan het betalen van werklozensteun was het opnieuw aan het werk zetten van werklozen de prioriteit. In die context is de oprichting van het Commissariaat-generaal voor wederopbouw van belang. Deze instelling stond niet alleen in voor de wederopbouw van de beschadigde infrastructuur, waarvoor veel arbeidskracht nodig was, maar ook voor het herstel van de economische activiteit in het algemeen, wat zou leiden tot de opslorping van de werkloosheid. Die daalde overigens vrij snel : eind 1940 bleven er nog 219.000 werklozen over. In die periode werden door de bezetter ook campagnes opgezet om arbeid in Duitsland te promoten. De overgebleven vergoede werklozen werden meer en meer voorwerp van dwangmaatregelen onder impuls van de Duitse bezetter : niet allen werd werkloosheid in de nazistische ideologie niet getolereerd, de bezetter had ook arbeidskracht nodig voor zijn oorlogseconomie. In januari 1941 eiste de bevoegde Duitse officier dat het Rijksarbeidsambt (de opvolger van de NDAT) maatregelen zou nemen tegen zogenaamde ‘werkschuwen’ (récalcitrants). De criteria werden zodanig ingevuld dat vooral alleenstaande ongeschoolde arbeiders als ‘werkschuw’ beschouwd werden. Om hen uit de werkloosheid te halen werden speciale tewerkstellingsprogramma’s opgezet, waarbij zware en ongezonde arbeid moest worden verricht tegen een loon dat lager lag dan het normale loon en waarbij de sociale wetgeving niet volledig werd toegepast.
Het Sociaal Pact van april 1944, waarin een verplicht sociale zekerheidssysteem werd uitgetekend, keerde expliciet terug naar de vooroorlogse verzekeringslogica met het voorstel om onmiddellijk na de bevrijding de werklozensteun los te koppelen van de bijstand : de werklozensteun zou ‘dadelijk onafhankelijk gemaakt worden van de Armenzorg en aan een voorlopig steunfonds voor werkloozen, onder paritaire controle, worden overgedragen’. De filosofie was om weer aan te sluiten bij het systeem dat voor de oorlog bestond : wie tussen 1 januari 1938 en 10 mei 1940 ‘als leden van een werklozenkas bekend zijn, hetzij als loontrekkenden gedurende ten minste drie jaren tusschen 1 januari 1935 en 10 mei 1940, de bijdragen hebben gestort, voorzien bij een de Wetten betreffende de ouderdomsrenten’ zou aanspraak kunnen maken op een werkloosheidsuitkering. In feite werd hiermee het systeem dat voor 1940 bestond versoepeld : ook wie niet was aangesloten bij een werklozenkas en daarvoor bijdragen had betaald, maar wel in regel was met de bijdragen voor het pensioen (al een verplichte sociale verzekering sinds de jaren 1920) zou aanspraak kunnen maken op een werkloosheidsuitkering. Hiermee gaven de opstellers van het Sociaal Pact niet alleen te kennen dat ze afstand wilden nemen van de vermenging van werkloosheid en armenzorg die tijdens de bezetting was ontstaan. Deze maatregel was al een voorafname op de besluitwet van 28 december 1944. Met die besluitwet werd de werkloosheidsverzekering een verplichte verzekering als deel van de sociale zekerheid die werd ingevoerd met de besluitwet van 28 december 1944. Die sociale zekerheid was verplicht voor alle werknemers, dus ook de werkloosheidsverzekering. Omdat de sociale zekerheid gefinancierd werd door bijdragen van werknemers én werkgevers moesten die laatsten voortaan ook de werkloosheidsverzekering mee financieren. Wat de uitvoering betreft konden de vakbonden de werkloosheidsuitkeringen verder uitbetalen, zoals voor de oorlog.
De regeling uit de Tweede Wereldoorlog waarbij enkel de COO’s verantwoordelijk werden voor de werklozen was dus niet meer dan een parenthesis in de geschiedenis van de werkloosheidsverzekering. De enige bevoegdheid die het gemeentelijke niveau behield was de stempelcontrole, een middel om fraude tegen te gaan. Werklozen moesten zich dagelijks steeds op een ander uur melden met een kaart waarop een gemeenteambtenaar een stempel aanbracht. Deze ‘stempelcontrole’ werd vanaf 15 december 2005 afgeschaft.
‘Besluit betreffende den steun aan behoeftige personen te verleenen’ in, Belgisch Staatsblad/Moniteur belge, 30/06/1940 p. 37-43.
Florence Loriaux (éd)., Le chômeur suspect. Histoire d’une stigmatisation, Bruxelles, CRISP, CARHOP, 2015.
‘Ontwerp van overeenkomst tot sociale solidariteit’ in Arbeidsblad, januari-maart 1945, p. 9-19.
Guy Vanthemsche, De werkloosheid in België, 1929-1940, Berchem, EPO, 1989.
