Ministère du Travail et de la Prévoyance sociale

Depuis 1895, le précurseur du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale a encadré la législation sociale et, par la suite aussi, le marché du travail. Le département s'est développé pendant l'entre-deux-guerres avec l’élargissement de la concertation sociale, des assurances sociales et l'institutionnalisation de la politique de l’emploi. Pendant la Seconde Guerre mondiale, l'occupant est intervenu dans ces trois domaines ; les acteurs belges ont élaboré des plans pour y introduire des réformes, fondamentales ou non. Quels en ont été les effets sur le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale et quel a été le rôle exact de ce ministère ?

Dans l'entre-deux-guerres, le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale est traditionnellement confié à un ministre socialiste ou démocrate-chrétien, ce qui est une évidence compte tenu de l'importance qu'ils accordent à l'élargissement de la protection sociale. En mai 1940, August Balthazar (1893-1952), membre du POB, est ministre du Travail et de la Prévoyance sociale. Le plus haut fonctionnaire du département, le secrétaire général Karel Verwilghen (1883-1979), est catholique. Après l'invasion allemande et le départ du gouvernement de Bruxelles, il se voit confier la direction du département.

Après la capitulation, le chômage augmente fortement. Pour le résoudre, trois pistes sont suivies : la relance de l'activité économique, la reconstruction du pays et le travail en Allemagne. Dans ces deux derniers domaines, le ministère du Travail joue un rôle. En relançant l'industrie, on peut restaurer l'emploi. Ce redémarrage cadre avec la doctrine Galopin. L'un des arguments en faveur du redémarrage de l'industrie est d'éviter le chômage de masse, en supposant que les Allemands profiteraient de ce chômage pour, comme lors de la Première Guerre mondiale, forcer les travailleurs à aller travailler en Allemagne. Le chômage n’a pas sa place l'idéologie nationale-socialiste. 

Outre la relance de l'emploi dans le secteur privé, l'État mène une politique active en la matière dans le cadre de la reconstruction. Les actes de guerre ont causé des dégâts matériels considérables. Pour les réparer de manière systématique, un Commissariat à la Restauration a été mis en place. Pendant les travaux de déblaiement, puis de réhabilitation et de reconstruction, les chômeurs peuvent être mis au travail. Le Commissariat général à la restauration est dirigé par Karel Verwilghen. Il peut ainsi contribuer directement à la politique de l'emploi menée par son département en prenant systématiquement en main les travaux de reconstruction, en les dirigeant de manière centralisée et en les encadrant financièrement. Par ailleurs, la décision du ministère du Travail de juin 1940 réformant l'aide aux chômeurs permet aux bourgmestres d'employer des chômeurs deux jours par semaine au déblaiement des dommages de guerre ou à d'autres tâches d'utilité publique.

Dès le début de l'occupation, le Militärverwaltung poursuit une politique visant à encourager les Belges à aller travailler en Allemagne. Pour ce faire, elle a d'abord essayé d'encourager plutôt que de forcer. Outre la propagande, des arguments matériels sont utilisés, tels que la meilleure situation en matière de ravitaillement par rapport à la Belgique ou l’octroi de salaires et avantages sociaux allemands. L'administration militaire tente d'impliquer les services belges en charge de l'emploi dans ce recrutement. Malgré l'ordre du ministre Balthazar, le 14 mai 1940, de licencier le personnel de l'Office national de l'Emploi et du Chômage (ONEC) et de détruire les archives pour éviter que l'occupant ne recoure à l'administration pour mobiliser des chômeurs, Verwilghen décide de remettre les services en marche le 20 mai 1940. Par ailleurs, le service, désormais appelé Office national du Placement et du Contrôle (ONPC), est réorganisé dans le cadre de la mise en place d'un nouveau système d'allocations de chômage. Les chômeurs sont tenus de s'inscrire à l'office de l'emploi et leurs allocations peuvent être suspendues pendant un mois en cas de refus non justifié de travail.

Le directeur de l’ONEC, Gaston Grignard, a été démis de ses fonctions, laissant le service sans direction centrale pendant plusieurs mois, ce qui donne à l’occupant une grande marge de manœuvre au niveau local. En fonction des relations locales, des fonctionnaires des Werbestellen allemands (services de l'occupant chargés de recruter des travailleurs) s'installent dans les bureaux des offices de l’emploi et peuvent faire pression sur les chômeurs pour qu'ils aillent travailler en Allemagne. Certains offices de l'emploi privent les chômeurs de leurs allocations s'ils refusent d'aller travailler en Allemagne. Le compromis conclu avec le comité des secrétaires généraux, en vertu duquel les offices de l'emploi ne peuvent qu'afficher des offres d'emploi pour l'Allemagne, sans jouer de rôle dans le placement, n'a donc guère fonctionné en pratique pendant longtemps, et ce malgré les protestations de Verwilghen et de Jean De Voghel, le fonctionnaire en charge de l’emploi au ministère du Travail et de la Prévoyance sociale. En outre, les offices de l’emploi sont utilisés pour la mise au travail auprès des services militaires allemands en Belgique, ce que Verwilghen interdit à l'automne 1941.

En octobre 1940, la nomination d'un nouveau directeur de l'Office national du Placement et du Contrôle, le VNV Johannes - Fredericus (Frits) Hendriks (1893-1963), facilite la coopération avec les forces d'occupation. Chef du personnel avant-guerre chez Philips, il est sur la même longueur d’onde que l'occupant et est favorable à un renforcement de l'emprise de l'État sur le marché du travail, à l'instar de ce qui se fait dans l'Allemagne nazie. Il met en œuvre des réformes dans ce sens, aidé en cela par les ordonnances allemandes qui renforcent le contrôle des offices de l'emploi sur les entreprises et facilitent le travail en Allemagne. Le changement de nom du Service national de médiation et de contrôle du travail en Office national du Travail, selon les principes nazis, officiellement en avril 1941 mais appliqué plus tôt par Hendriks, confirme l'évolution vers un Etat plus actif sur le marché du travail, ce qui, soit dit en passant, ne plait pas aux employeurs. Sous la direction d’Hendriks, l'Office national du Travail ne voit aucun inconvénient à participer au recrutement pour l'Allemagne, ce qu’il a d'ailleurs initialement été chargé de faire par Verwilghen.

Ce qui frappe dans la politique de Verwilghen, c'est qu'il proteste souvent ponctuellement et a posteriori contre certaines initiatives de Hendriks, mais qu'il ne parvient pas à obtenir du ministère qu'il contrôle davantage l'Office national du Travail. Sous Hendriks, l'institution adopte une attitude autonome vis-à-vis du ministère du Travail, mais travaille étroitement avec les autorités allemandes (locales). En outre, à partir de septembre 1941, la Militärverwaltung travaille de plus en plus avec des ordonnances, ce qui met hors-jeu le comité des secrétaires généraux. En mars 1942, l'une de ces ordonnances introduit le travail obligatoire en Belgique et dans le nord de la France. Cette mesure est à l’origine de la démission de Verwilghen avec un des principaux arguments avancés que l'Office national du Travail échappe à son contrôle parce que l’ordonnance sur le travail obligatoire en Belgique et dans le nord de la France permet aux forces d'occupation d'utiliser directement les offices du travail pour cette tâche. Au total, cinq autres hauts fonctionnaires succèdent ad interim à Verwilghen. Cette situation n’est pas non plus de nature à rétablir le contrôle du ministère sur l'Office national du Travail. Les tentatives des remplaçants de Verwilghen d'exercer un plus grand contrôle sur cette instance ont en effet été rejetées par l'administration militaire.

Dans le domaine de la concertation sociale, on assiste à un phénomène similaire de déstructuration du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale. La concertation sociale au sein des commissions paritaires, telle qu'elle existe à la veille de la Seconde Guerre mondiale, est supprimée sur ordre de l'occupant. Cette concertation démocratique et organisée, basée sur des organisations représentatives des employeurs et des employés, n'est pas conforme aux conceptions nationales-socialistes. Elle est en outre devenue dysfonctionnelle dans une certaine mesure, car l'occupant a décrété un gel des salaires et des prix et la réglementation en la matière a été transférée à une nouvelle institution publique, le Commissariat aux prix et aux salaires. Cette nouvelle institution, créée en août 1940, est dirigée par Paul Beeckman (1900-1978), membre du VNV. Formellement, le commissariat est subordonné au ministère du Travail (et de l'industrie minière, qui relevait du ministère des Affaires économiques), mais il en a repris une compétence importante, à savoir l'encadrement institutionnel de la fixation des salaires.

Avec la création des comités d'experts sociaux en 1941, la formation des salaires repose sur de nouvelles bases. Ils remplacent les commissions paritaires, mais il y a d'importantes différences. Les comités fonctionnent selon le principe du chef. La fixation des salaires est confiée à un responsable général en matière de travail, Leo Wouters (1902-1987), membre du VNV. C'est lui qui décide du niveau des salaires. Les comités d'experts sociaux ne sont que des organes consultatifs, contrairement aux commissions paritaires où les représentants des syndicats et des employeurs négocient des conventions collectives sur les salaires minimums. Les experts sociaux - le terme le dit déjà - ne sont pas mandataires d'une organisation comme les représentants des commissions paritaires, mais de simples experts en matière de salaires. Cela dit, ils seront également désignés par des organisations de travailleurs et d'employeurs. Pour les travailleurs, il s'agit de l'Union des Travailleurs manuels et intellectuels (UTMI), pour les employeurs des fédérations sectorielles du Comité central industriel (CCI), l'organisation patronale centrale. Le CCI se montre réticent à jouer un rôle dans les comités d'experts sociaux. Les employeurs préfèrent ne pas être associés à l’impopulaire syndicat collaborationniste peu représentatif, surtout dans les secteurs où les syndicats d'avant-guerre ont pris leurs distances avec l’UTMI. De plus, dans les grandes entreprises, le vide laissé par la disparition des structures de concertation et des syndicats d'avant-guerre a été comblé par des alternatives telles que les conseils d'usine, qui peuvent être mieux contrôlés par les employeurs que les commissions paritaires. Le CCI ne veut pas renoncer à cet avantage stratégique en adhérant à un nouveau système de concertation ; l'organisation préfère laisser plusieurs options ouvertes. Comme les Allemands exercent une forte pression et que le CCI craint qu'une opposition soutenue ne conduise à la dissolution des fédérations patronales privées, il finit par céder. Les fédérations présentent des candidats. Toutefois, il ne s'agit pas, comme pour les commissions paritaires, de personnalités centrales des fédérations, mais plutôt de personnalités de deuxième ou troisième plan, précisément pour donner le signal que l'on préfère ne pas se compromettre avec les nouveaux comités d'experts sociaux. Ceux-ci n'ont pas eu beaucoup d'impact. Ils sont souvent ignorés : lorsqu'un employeur souhaite une dérogation au gel des salaires, il négocie directement avec Wouters. Le comité de la construction métallique élabore un système de classification des emplois, qui élimine la conflictualité des relations industrielles et permet d'augmenter les salaires de certaines catégories de travailleurs malgré le gel des salaires.

Les groupes d'étude préparant l'après-guerre se sont également penchés sur la réforme de l'assurance sociale. Les fonctionnaires (déchus) du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale y ont joué un rôle important. Léon Bisqueret, Robert Houben et Maurice Delhuvenne sont membres de la commission de législation sociale du Centre Belge d'Etude et de Documentation/Belgisch Centrum voor Studie en Documentatie, qui travaillait sous la direction d’Alexandre Delmer, secrétaire général déchu des Travaux Publics. La commission composée de représentants d'une partie du patronat, d'une partie des syndicats d'avant-guerre, des mutualités et des fonctionnaires a joué un rôle encore plus important pour l’élaboration de la sécurité sociale dans l'après-guerre. C’est elle qui a préparé le Pacte social. Au sein de cette commission, Henri Fuss (1882-1964) a joué un rôle clé. Commissaire royal à la réforme de l'assurance-chômage dans les années 1930, il devient en 1938 directeur général de la Direction du travail, puis des mutualités au ministère du Travail et de la Prévoyance sociale. Il est suspendu par les forces d'occupation en raison de son profil socialiste. Après la libération, il reprend ses fonctions de secrétaire général par intérim et participe directement à la rédaction de l’arrêté-loi du 28 décembre 1944 relatif à la sécurité sociale obligatoire des travailleurs, qui reprend directement le modèle du Pacte social.

Si l'on examine le rôle du ministère du Travail pendant l'occupation, deux choses ressortent. Premièrement, la politique sociale est devenue de plus en plus fragmentée, car de nouvelles institutions publiques ont été créées pour certains sphères de compétences, souvent dotées d'un personnel d’Ordre nouveau et jouissant de la confiance de l'occupant. C'est le cas de la réglementation des prix et des salaires et de la politique de l’emploi. « Le Commissariat général à la Reconstruction se trouvait également en partie dans le domaine de politique du ministère, mais ici, il y avait une direction partagée avec le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale.. Deuxièmement, on constate que, bien que l’occupant souhaite que sa politique soit mise en œuvre par les secrétaires généraux, dans les domaines politiques importants de la compétence du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, il est souvent intervenu directement sans se soucier du ministère. Ces deux facteurs combinés - la création de nouvelles institutions et l'intervention directe - ont entraîné une perte de pouvoir et d'influence du ministère. Les changements fréquents à sa tête y ont également contribué.