Ministerie van Arbeid en Sociale Voorzorg

De voorloper van het ministerie van Arbeid en Sociale Voorzorg omkaderde sinds 1895 de sociale wetgeving en later ook de arbeidsmarkt. Het departement groeide tijdens het interbellum met de uitbreiding van het sociaal overleg, van de sociale verzekeringen en de institutionalisering van de arbeidsbemiddeling. Tijdens de Tweede Wereldoorlog intervenieerde de bezetter op deze drie domeinen of maakten Belgische actoren plannen om in deze domeinen al dan niet fundamentele hervormingen door te voeren. Welke waren de effecten op het ministerie van Arbeid en Sociale Voorzorg en welke rol speelde dit ministerie precies?

Het ministerie van Arbeid en Sociale Voorzorg was in het interbellum traditioneel in handen van een socialistische of christendemocratische minister, wat gezien het belang dat zij hechtten aan de uitbreiding van de sociale bescherming voor de hand lag. In mei 1940 was de BWP-er August Balthazar (1893-1952) minister van Arbeid en Sociale Voorzorg. De hoogste ambtenaar, secretaris-generaal Karel Verwilghen (1883-1979) was evenwel een katholiek. Hij kreeg na de Duitse inval en het vertrek van de regering uit Brussel de leiding van het departement.

Na de capitulatie steeg de werkloosheid sterk. Voor de oplossing ervan werden drie sporen gevolgd: het heropstarten van de economische activiteit, de wederopbouw van het land en tewerkstelling in Duitsland. Op die laatste twee domeinen speelde het ministerie van Arbeid een rol. Door de heropstart van de industrie kon de werkgelegenheid daar hersteld worden. De hervatting van de productie kaderde in de Galopin-doctrine. Een van de argumenten om de industrie opnieuw te laten produceren was massawerkloosheid vermijden, waarbij er werd vanuit gegaan dat de Duitsers die werkloosheid zouden aangrijpen om, zoals in de Eerste Wereldoorlog arbeiders te verplichten in Duitsland te gaan werken; werkloosheid paste immers niet in de nationaalsocialistische ideologie. 

Naast het herstel van de werkgelegenheid in de private sector voerde de overheid een actieve tewerkstellingspolitiek in het kader van de wederopbouw. De oorlogshandelingen hadden tot aanzienlijke materiële schade geleid. Om die schade op een systematische manier te herstellen werden een Commissariaat-generaal voor de wederopbouw opgericht. Bij opruimingswerken en later het herstel en wederopbouw, konden werklozen aan het werk worden gezet. Het Commissariaat-generaal voor de wederopbouw stond onder leiding van Karel Verwilghen. Op die manier kon hij direct bijdragen aan de tewerkstellingspolitiek die zijn departement voerde door de wederopbouw systematisch ter hand te nemen, centraal aan te sturen en te zorgen voor een financieel kader. Het besluit van het departement Arbeid uit juni 1940 dat de werklozensteun hervormde liet de burgemeesters overigens toe om werklozen twee dagen per week in te schakelen in het opruimen van de oorlogsschade of andere taken van algemeen nut.

Vanaf het begin van de bezetting voerde de Militärverwaltung een politiek om Belgen ertoe aan te zetten in Duitsland te gaan werken. Daarbij werd aanvankelijk eerder geprobeerd te stimuleren dan te dwingen. Naast propaganda konden materiële argumenten worden ingezet, zoals de in vergelijking met België betere ravitailleringssituatie of de Duitse lonen en sociale voorzieningen. Het militair bestuur probeerde de Belgische arbeidsbemiddelingsdienst bij die rekrutering te betrekken. Ondanks de opdracht van minister Balthazar op 14 mei 1940 om het personeel van de Nationale Dienst voor Arbeid en Werkloosheid (NDAW) te ontslaan en de archieven te vernietigen om te vermijden dat de bezetter van de administratie gebruik zou maken om werklozen op te eisen, besliste Verwilghen op 20 mei 1940 de diensten opnieuw op te starten. Bovendien werd de dienst, voortaan de Nationale Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Toezicht (NDAT) gereorganiseerd in het kader van de invoering van een nieuw stelsel van werkloosheidsuitkeringen. Werklozen werden verplicht zich in te schrijven bij het arbeidsbureau en hun uitkering kon een maand geschorst worden bij ongeoorloofde werkweigering.

De directeur van de NDAW, Gaston Grignard werd uit zijn functie ontheven waardoor de dienst een aantal maanden een centrale leiding ontbeerde. Dit gaf de bezetter lokaal veel speelruimte. In functie van de lokale verhoudingen vestigden functionarissen van de Duitse Werbestellen (diensten van de bezetter die instonden voor rekrutering van arbeidskrachten) zich in de kantoren van de arbeidsbureaus en konden werklozen onder druk zetten om in Duitsland te gaan werken. Bepaalde arbeidsbureaus ontnamen werklozen hun uitkering wanneer ze weigerden in Duitsland te gaan werken. Het compromis dat was overeengekomen met het comité van secretarissen-generaal dat de arbeidsbureaus enkel werkaanbiedingen voor Duitsland mochten afficheren maar verder geen rol mochten spelen in de arbeidsbemiddeling functioneerde in de praktijk dus lang niet altijd, ondanks protest van Verwilghen en Jean De Voghel, de ambtenaar verantwoordelijk voor de arbeidsbemiddeling bij het ministerie van Arbeid en Sociale Voorzorg. De arbeidsbureaus werden bovendien ingezet voor tewerkstelling bij Duitse militaire diensten in België, wat Verwilghen in het najaar van 1941 dan weer zal verbieden.

De aanstelling van een nieuwe directeur van de NDAT in oktober 1940, de VNV-er Johannes – Fredericus (Frits) Hendriks (1893-1963) vergemakkelijkt de samenwerking met de bezetter. Deze vooroorlogse personeelschef bij Philips was helemaal op de hand van de bezetter. Hendriks stond bovendien open voor een sterkere greep van de overheid op de arbeidsmarkt zoals in nazi-Duitsland. Hij voerde hervormingen in die zin door, geholpen door Duitse verordeningen die de controle van de arbeidsbureaus op de bedrijven vergrootten en tewerkstelling in Duitsland vergemakkelijkten. De naamsverandering van Nationale Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Toezicht in Rijksarbeidsambt, naar nazistisch voorbeeld, formeel in april 1941 maar door Hendriks al eerder toegepast, bevestigt de evolutie naar een actievere overheid op de arbeidsmarkt, wat de werkgevers overigens niet zinde. Het Arbeidsambt ziet er onder Hendriks leiding geen graten in om mee te werken aan de werving voor Duitsland, wat Hendriks overigens aanvankelijk door Verwilghen was opgedragen.

Wat in Verwilghens beleid opvalt is dat hij vaak punctueel en postfactum protesteert tegen bepaalde initiatieven van Hendriks, maar er niet in slaagt het ministerie meer grip te laten krijgen op het Rijksarbeidsambt. De instelling stelt zich onder Hendriks autonoom op ten aanzien van het ministerie van Arbeid, maar werkt wel nauw samen met de (lokale) Duitse overheden. Bovendien werkt de Militärverwaltung vanaf september 1941 meer en meer met Verordeningen, waardoor het comité van secretarissen-generaal buitenspel werd gezet. In een van die Verordeningen wordt in maart 1942 de verplichte tewerkstelling in België en Noord-Frankrijk ingevoerd. Dit is voor Verwilghen de aanleiding om ontslag te nemen, met als een van de belangrijkste argumenten dat het Rijksarbeidsambt aan zijn controle ontsnapte omdat de verordening over de verplichte tewerkstelling in België en Noord-Frankrijk de bezetter toeliet de Arbeidsambten direct in te schakelen voor die taak. Verwilghen werd ad interim opgevolgd door in totaal vijf andere topambtenaren. Dat was evenmin van aard om de controle van het ministerie op het Rijksarbeidsambt te herstellen. Pogingen van de vervangers van Verwilghen om meer greep te krijgen op het Rijksarbeidsambt leidden tot afzetting door het militair bestuur.

In het domein van het sociaal overleg speelde een vergelijkbaar fenomeen van de-structurering van het ministerie van Arbeid en Sociale Voorzorg. Het sociaal overleg in de paritaire comités, zoals dat bestond aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog, werd op last van de bezetter stilgelegd. Dit democratisch georganiseerd overleg op basis van representatieve organisaties van werkgevers en werknemers strookte niet met de nationaalsocialistische opvattingen. Bovendien was het in zekere zin disfunctioneel geworden omdat de bezetter een loon- en prijzenstop had afgekondigd en de regulering van prijzen en lonen werd overgedragen aan een nieuwe overheidsinstelling, het commissariaat voor prijzen en lonen. Aan het hoofd van deze nieuwe instelling, opgericht in augustus 1940 kwam VNV-er Paul Beeckman (1900-1978). Het commissariaat was formeel ondergeschikt aan het ministerie van Arbeid, maar nam een belangrijke bevoegdheid van het ministerie van Arbeid (en van het mijnwezen, dat ressorteerde onder het ministerie van Economische Zaken) over, namelijk de institutionele omkadering van de loonvorming.

In 1941 werd de loonvorming op een nieuwe leest geschoeid met de oprichting van de comités van sociale experts. Ze vervingen de paritaire comités, maar er waren belangrijke verschillen. De comités functioneerden volgens het leidersbeginsel. De loonvorming kwam in handen van een algemeen-gevolmachtigde voor de arbeid, de VNV-er Leo Wouters (1902-1987). Hij besliste over de hoogte van de lonen. De comités van sociale experts waren louter adviesorganen in tegenstelling tot de paritaire comités waar syndicale en patronale vertegenwoordigers cao’s afsloten over de minimale loonbarema’s. De sociale experts – de term laat het al uitschijnen – waren geen mandatarissen van een organisatie zoals de vertegenwoordigers in de paritaire comités, maar louter deskundigen in loonaangelegenheden. Dat neemt niet weg dat ze ook zouden worden aangeduid door organisaties van werknemers en werkgevers. Voor de werknemers was dat de Unie van Hand- en Geestesarbeiders (UHGA), voor de werkgevers de sectorfederaties van het Comité Central Industriel (CCI), de centrale patroonsorganisatie. Het CCI was niet erg happig om een rol te spelen in de comités van sociale experts. De werkgevers wilden liever niet geassocieerd worden met de weinig populaire collaboratievakbond die representativiteit ontbeerde, vooral in die sectoren waar de vooroorlogse vakcentrales afstand namen van de Unie. Bovendien was in de grote bedrijven de leemte gelaten door het verdwijnen van de overlegstructuren en de vooroorlogse vakbonden opgevuld met alternatieven zoals fabrieksraden, die beter gecontroleerd konden worden door de werkgevers dan de paritaire comités. Dit strategisch voordeel wilde het CCI niet opgeven door mee te stappen in een nieuw overlegsysteem; de organisatie liet liever verschillende mogelijkheden open. Omdat de Duitsers de druk sterk opvoerden en het CCI vreesde dat volgehouden oppositie zou kunnen leiden tot het ontbinden van de private werkgeversorganisaties, gaf het uiteindelijk toch toe. De federaties droegen kandidaten voor. Het ging daarbij echter niet, zoals voor de paritaire comités om centrale figuren uit de federaties, maar eerder om figuren van het tweede of derde plan, precies om het signaal te geven dat men zich liever niet compromitteerde met de nieuwe comités van sociale experts. Veel impact hebben de comités van sociale experts niet gehad. Vaak werden ze genegeerd : wanneer een werkgever een afwijking wou hebben van de loonstop onderhandelde hij rechtstreeks met Wouters. Het comité van de metaalconstructie werkte wel een systeem van functieclassificatie uit, dat de conflictualiteit uit de arbeidsverhoudingen haalde en toeliet om, ondanks de loonstop, de lonen van bepaalde categorieën arbeiders toch te verhogen.

In studiegroepen die de na-oorlog voorbereidden werd eveneens nagedacht over de hervorming van de sociale verzekeringen speelden (afgezette) ambtenaren van het ministerie van Arbeid en Sociale Voorzorg een rol. Zo waren LéonBisqueret, Robert Houben en Maurice Delhuvenne, lid van de commissie voor de sociale wetgeving van het Centre Belge d’Etude et de Documentation/Belgisch Centrum voor Studie en Documentatie, dat werkte onder leiding van de afgezette secretaris-generaal van Openbare Werken Alexandre Delmer.  Belangrijker voor de naoorlogse ontwikkeling van de sociale zekerheid was het comité met vertegenwoordigers van een deel van het patronaat, een deel van de vooroorlogse vakbonden, van de mutualiteiten en ambtenaren dat het Sociaal Pact voorbereidde. In dat comité speelde Henri Fuss (1882-1964) een centrale rol. Hij was in de jaren dertig Koninklijk Commissaris voor de hervorming van de werkloosheidsverzekering geweest en werd in 1938 directeur-generaal van de dienst arbeidskracht, later van de mutualiteiten bij het ministerie van Arbeid en Sociale Voorzorg. Hij werd door de bezetter op non-actief gezet vanwege zijn socialistisch profiel. Na de bevrijding kwam hij opnieuw in functie als waarnemend secretaris-generaal en was direct betrokken bij de uitwerking van de besluitwet van 28 december 1944 op de verplichte sociale zekerheid voor werknemers, die direct terugging op het model dat in het Sociaal Pact was uitgetekend.

Bekijken we de rol van het ministerie van Arbeid tijdens de bezetting dan vallen twee zaken op. Ten eerste werd het beleid over de sociale politiek meer en meer gefragmenteerd, doordat voor bepaalde beleidsdomeinen nieuwe overheidsinstellingen werden opgericht, die vaak bemand werden door personen met een Nieuwe Orde-profiel die het vertrouwen genoten van de bezetter. Dat was het geval voor de regulering van Prijzen en Lonen en voor de arbeidsbemiddeling. Ook het Commissariaat-generaal voor de Wederopbouw bewoog zich deels op het beleidsdomein van het ministerie, maar hier was sprake van een gedeelde leiding met het ministerie van Arbeid en Sociale Voorzorg. Ten tweede stellen we vast dat, hoewel de bezetter in de regel zijn beleid wou laten uitvoeren door de secretarissen-generaal, op belangrijke beleidsdomeinen waarop het ministerie van Arbeid en Sociale Voorzorg actief was, de bezetter vaak direct tussenkwam en het ministerie links liet liggen. Beide factoren samen – het creëren van nieuwe instellingen en de directe tussenkomst – leidden tot een verlies van macht en invloed van het departement. Ook de veelvuldige wissels aan de top van het ministerie droeg daartoe bij.