Oorlogsburgemeesters

De term die wordt gebruikt om collaborerende burgemeesters aan te duiden die tijdens de bezetting worden benoemd. Oorlogsburgemeesters vormen geen homogene groep: ze gaan van gematigd tot zeer radicaal. Tijdens de Duitse bezetting vormen ze een hoeksteen van de poging tot machtsgreep van vooral het Vlaams Nationaal Verbond en Rex. Na de bevrijding, vormen ze de basis van een invloedrijke en duurzame collectieve beeldvorming in Vlaanderen.

Dat er massaal collaborerende burgemeesters worden benoemd, is eigenlijk in 1940 niet de bedoeling van de bezetter. Een collaborerende machtsgreep is dus niet het gevolg van een Duitse Flamenpolitik in 1940, zoals vaak in literatuur wordt beweerd. Integendeel, het is het gevolg van de bezettingsontwikkeling en het samenspel van drie factoren: 1) de falende voedselvoorziening 2), de agency van het Vlaams Nationaal Verbond, en 3) de weigerig van de secretaris-generaal Jean Vossen om de gemeentewet fundamenteel te hervormen. Dit leidt tot de Duitse Ouderdomsverordening en de benoeming van Gerard Romsée op Binnenlandse Zaken.

Tussen mei-oktober 1940 circuleren tal van plannen voor autoritaire hervormingen van het lokale bestuur. Wanneer in november 1940 blijkt dat de Belgische secretarissen-generaal het lokale bestel niet fundamenteel willen hervormen, groeit een conflict met de bezetter waar het VNV en Rex op inspelen. Vooral het VNV lanceert vanaf de zomer van 1940 al een succesvolle campagne die inspeelt op de negatieve appreciatie door de Duitse bezetter van het Belgische lokale bestuur. De haperende voedselvoorziening biedt het VNV (en later Rex) de concrete opening. De Duitse bezetter interpreteert dit als bewijs van de onwil of incompetentie van steden en gemeenten. Het VNV overtuigt de Duitsers eind 1940 dat het in hun belang zou zijn partijbenoemingen te steunen. Het gebrek aan politieke legitimiteit is met het gebrek aan organisatorische slagkracht één van de verklaringen waarom de lokale machtsgreep van Rex pas later start. Rex moet in 1940 bijna van de grond af worden heropgebouwd.

Het aantreden van een nieuwe, collaborerende bestuurselite betekent een substantiële verjonging. Dat is logisch, gezien de toepassing van de Duitse ouderdomsverordening. Ook het socio-economische profiel wijzigt. Dankzij het onderzoek van Petra Gunst hebben we een precies beeld voor West-Vlaanderen: het aantal landbouwers daalde vergeleken met 1938 tijdens de bezetting van 41,5% naar 28,5% en het aantal eigenaars daalde van 15,8% naar 3,4%. Het aandeel van de kleine zelfstandigen en ambachtslui steeg van 17,8% in 1940 naar 28,5% tijdens de bezetting en het aantal bedienden steeg van 5,2% naar 14,6%. Ook het aandeel van de arbeiders steeg (van 1,2% naar 6,2%). De groep onder de 45 jaar steeg van 21,4% naar 55,8%. Voor Vlaanderen is het beeld in grote lijnen gelijk, met diverse regionale verschillen. In Franstalig België is dat vooralsnog moeilijker te bepalen, omdat Rex-burgemeesters een meer heterogeen profiel hadden.

Men kan in het algemeen zeggen dat de impact van oorlogsburgemeesters op het bestuur beperkt was. Op één terrein was die impact echter groot: de Duitse repressie. Oorlogsburgemeesters beheren de stedelijke administratie inclusief het bevolkingsregister en zijn centrale bronnen van persoonsinformatie over inwoners. De bezettingsevolutie stimuleert ook een structurele ‘administratieve verklikking’.

  1) De interne machine van de machtsgreep, wordt gevoed door het signaleren van ‘tegenstanders’ aan de Duitse bezetter. Er ontstaat een zichzelf versterkend mechanisme van revanchisme, totalitaire ambitie en een fascistoïde ideologische opvatting over politieke dissidenten.

2) Door de expliciete politisering van hun ambt, creëren collaborerende burgemeesters spanning en conflict en collaborerende oorlogsburgemeesters doen vaak beroep op de Duitse repressie om hun zwakke gezag te ondersteunen.

3) Wanneer vanaf 1942 de dreiging van geweld reëel wordt, wordt het preventief signaleren van ‘gevaarlijke tegenstanders’ en alle mogelijke verzetsmensen een vorm van zelfbescherming.

De partijen gebruiken vanaf 1943 oorlogstaal: oorlogsburgemeesters worden soldaten aan het ‘binnenlandse front’. Dit politiek gestuurde informatiebeheer – feitelijk administratieve verklikkingen – vormt de facto het belangrijkste onderscheid met de niet-collaborerende burgemeesters. Omdat alle burgemeesters tijdens de bezetting moeten besturen in een autoritaire context onder grote druk, stellen veel van hen feitelijk daden die dezelfde waren als VNV en Rex-burgemeesters. Het doorgeven van namen van zogenaamde ‘asociale elementen’ voor de verplichte tewerkstelling is het beste voorbeeld. Niettemin is er een duidelijk verschil. Waar de ‘traditionele’ niet-collaborerende burgemeesters onder herhaalde druk bezwijken en slechts enkele namen doorgeven, maken sommige VNV en Rex-burgemeesters maximaal en proactief gebruik van de Duitse repressieve diensten.

Niet enkel het feit dat de collaboratiepolitiek niets heeft opgeleverd, creëert de interne crisis in het VNV en Rex vanaf 1943. De harde realiteit van honderden collaborerende bestuurders is een andere oorzaak. Het feit dat oorlogsburgemeesters de verplichte tewerkstelling of strikte voedselmaatregelen moeten uitvoeren terwijl de eigen secretaris-generaal (Romsée) geen duidelijke instructies geeft en de hele bevolking tegenstand biedt, veroorzaakt diepe malaise en twijfel. Veel collaborerende burgemeesters haken in 1944 de facto af.

De situatie van 1943-1944 leidt tot dubbelzinnig en vaak tegenstrijdig bestuur en gedrag.

Enerzijds beseffen veel oorlogsburgemeesters in 1943 of 1944 dat Duitsland de oorlog gaat verliezen. Oorlogsburgemeesters zitten midden in het failliet van de collaboratiepolitiek. Het beste voorbeeld is de falende voedselorganisatie. Het centrale beleid rigide doorvoeren, gaat tegen lokale belangen in. Duitse regionale besturen nemen trouwens openlijk deel aan de zwarte markt. Veel oorlogsburgemeesters reageren door hun gedrag aan te passen. Het expliciete, triomfantelijke nationaalsocialisme schuiven ze stilletjes naar de achtergrond en ze gaan meer investeren in hulp aan (een deel van) de bevolking dat ze ook strategisch zichtbaar maken, wellicht in de hoop voor verdediging na de oorlog. In die context, slagen veel collaborerende oorlogsburgemeesters er het laatste jaar van de bezetting toch in ‘goed bestuur’ te leveren. In de praktijk komt dat vaak neer op ‘dienstbetoon’: bemiddelen voor inwoners in specifieke dossiers (bijvoorbeeld zware Duitse opeisingen verminderen, mannen die opgeroepen worden voor verplichte tewerkstelling vrij krijgen, bepaalde strafmaatregelen verminderen) of door zelf bepaalde zaken door de vingers te zien (overtredingen van voedselreglementering, zwarte markt, onderduikers). Dat levert uiteraard in die laatste bezettingsfase soms positieve resultaten op voor veel inwoners.

Anderzijds echter, escaleert het geweld in deze laatste bezettingsfase. Het verzet drijft de acties op en ook de Duitsers gaan nu maximale repressie doorvoeren. Lokale partijafdelingen worden bedreigde minderheden die bescherming nodig hebben van partijmilities. Gerichte acties tegen het ondergrondse verzet worden door collaborateurs beschouwd als vergelding maar vaak ook zelfbescherming. Door de positie waarin zij zitten kunnen oorlogsburgemeesters hun betrokkenheid vaak niet voorkomen. Het beste voorbeeld zijn de Duitse razzia’s in veel gemeenten in het voorjaar van 1944. In dit soort acties tegen verzetsmensen of onderduikers, voeren Duitse diensten aanhoudingsacties uit op basis van lijsten met namen en adressen. In veel gemeenten worden tientallen mensen aangehouden. De burgemeester en de politiediensten worden bijna altijd ‘opgevorderd’ om mee te helpen. De rol die een collaborerende burgemeester speelt in deze razzia’s – bijvoorbeeld door het vooraf doorgeven van de namen en de adressen aan de Duitsers – is na de bezetting meestal onmogelijk te bewijzen door gebrek aan schriftelijke sporen.

De context van 1944 leidt dus bijna per definitie tot contradictoir gedrag waarbij de meeste oorlogsburgemeesters actieve hulp aan de Duitse repressie tegen het verzet combineren met strategische bestuursmaatregelen ten gunste van (delen van) de bevolking. 

Een eerste onderdeel van wat in België de repressie heet, is de administratieve zuivering: de sanctionering door de overheid van het eigen ambtelijk en politiek personeel (besluitwet 8 mei 1944) (burgerlijke zuivering). De meeste oorlogsburgemeesters zijn echter niet bij deze procedures betrokken. Door de besluitwet van 5 mei 1944 worden alle besluiten en maatregelen van na 16 mei 1940 immers ongedaan gemaakt (tenzij ze door een de vooroorlogse, wettelijk bevoegde instantie genomen waren). Dit betekent dat de burgemeestersbenoemingen tijdens de bezetting wettelijk gesproken nooit hebben plaatsgevonden. Oorlogsburgemeesters kunnen dus enkel maar onderwerp van een administratief onderzoek uitmaken als ze voor 16 mei 1940 een ander, wettelijk mandaat hadden (voor oorlogsburgemeesters is dat meestal: in 1938 verkozen als gemeenteraadslid). Daarom zijn er bijna geen Rex-burgemeesters betrokken bij de administratieve zuivering. De aard van deze onderzoeken is helemaal anders dan bij de strafrechtelijke onderzoeken. De overheid moest het deontologische, ‘vaderlandse’ gedrag van ondergeschikt personeel onderzoeken en eventueel sancties uitspreken. Eind 1946 zijn er in België 118 burgemeesters uit functie ontzet omwille van hun onvaderlandse gedrag.

Een ruimer deel is het gerechtelijke luik waarvoor het militaire gerecht bevoegd is (repressie). Oorlogsburgemeesters zijn heel moeilijke gevallen voor de onderzoekers.

Ten eerste gebruikt de verdediging van oorlogsburgemeesters de stelling dat hun bestuur geen politieke collaboratie is geweest maar integendeel de politieke collaboratie heeft verzacht. Het gerecht kan daar vaak doorheen kijken, maar vele lokale bevolkingen niet. Men zit in 1945 nog in een strak goed-fout kader. Zelfs de meest radicale repressieve oorlogsburgemeesters, konden altijd wel positieve getuigenissen verzamelen. De positieve bestuursdaden in het belang van bepaalde inwoners zijn veel zichtbaarder geweest dan de verborgen repressieve contacten met de Duitsers. Men is in 1945 nog niet klaar om contradictoir gedrag genuanceerd te bekijken: dat een nationaalsocialistisch collaborateur soms ook goede bestuursdaden kon hebben gesteld, was moeilijk. Dat het oorlogsburgemeesterschap bij uitstek een politieke functie was, wordt door veel omstanders niet zo ervaren.

Ten tweede gebruikt de verdediging het argument dat oorlogsburgemeesters geen andere keuze hadden dan de Duitse bevelen opvolgen. Dat is niet altijd eenvoudig te weerleggen. Veel niet-collaborerende burgemeesters werden tijdens de bezetting door hogere overheden aan hun lot overgelaten en hebben onder druk ook Duitse bevelen uitgevoerd. Het is dus moeilijk en delicaat bepaalde bestuursdaden als crimineel te beschouwen.

Ten derde blijkt ook het probleem van ‘administratieve verklikking’ moeilijk. Het doorgeven van persoonsinformatie was een essentieel element van bestuurlijke collaboratie, maar juridisch ligt dit moeilijk. Tijdens de bezetting was de juridische context al niet duidelijk geweest. Bovendien ontbreken meestal de schriftelijke bewijzen voor verklikkingen. De Krijgsauditeuren laten daarom verklikkingen liever links vallen in de aanklacht en prefereren ‘politieke collaboratie’.

Men moet dus per geval kijken en heeft geen algemene instructies of jurisprudentie. Naast het politieke gedrag (toespraken of artikelen, politieke lidmaatschappen) kijkt men naar de concrete uitvoering van een bestuursdaad. Geeft een burgemeester bijvoorbeeld na lang aandringen en grote druk enkele namen door aan de Duitsers of geeft een burgemeester met volle overtuiging vele tientallen namen door? Ook kijkt men of een bestuursdaad past in een algemeen politiek gedragspatroon. Hieruit blijkt bijna altijd duidelijk dat de nationaalsocialistische en pro-Duitse overtuiging een significante invloed had op het bestuurlijke gedrag. Het is in de regel wel mogelijk duidelijke grenzen te trekken en bestuurlijke collaboratie af te bakenen. Bijna alle Oorlogsburgemeesters worden veroordeeld voor politieke collaboratie (artikel 118bis SWB), soms in combinatie met – in aflopende orde van belang – militaire collaboratie of wapendracht (artikel 113 SWB), verklikking (artikel 121bis SWB) en economische collaboratie (artikel 115). Zoals gezegd komen velen er ook van af met een zeer lichte straf. Cijfers bestaan niet, maar de grote meerderheid van veroordeelde oorlogsburgemeesters die hun politieke en burgerrechten verliezen, krijgen die na 1952 terug (eerherstel – repressie; rechtsherstel – repressie). 

Na de bevrijding, ontstaat vooral in Vlaanderen een invloedrijke, bewust gecultiveerde beeldvorming rond de oorlogsburgemeesters. De continuïteit is opvallend: de bestuurlijke legitimering van de machtsgreep die tijdens de bezetting was gebruikt, komt in de naoorlogse gerechtelijke onderzoeken en processen terug naar voor en kent een duurzaam leven in het collectieve geheugen. De beeldvorming zegt in essentie dat VNV-burgemeesters hun best hebben gedaan om het bestuur (en de voedselvoorziening) recht te houden in zeer moeilijke omstandigheden en dat zij na de oorlog veel te zwaar bestraft zijn in een anti-Vlaamse repressie. Dat het oorlogsburgemeesterschap misschien wel het belangrijkste instrument was van een nationaalsocialistische nieuwe orde, verdwijnt naar de achtergrond.